镇雄杉树林村：感谢那片迷彩绿

[4]有学者建议建立独立的行政法院系统，行使行政案件的审判权。

这种机制的具体内容是值得探讨的问题。四是行政规章的内容是否适当。

例如，劳动保险部门制定的文化行政管理的规章涉及城建管理部门的权限，若在城建部门没有参与的情况下就设置了一些城建处罚的条款，这些条款就是超越权限的条款。由此出发，笔者认为行政规章越权的形式包括下列方面：第一，行政规章超越公权。但是，目前有关越权规章的规定还存在一些问题：第一，包括《立法法》在内的调整行政规章的行政法规范并没有对越权规章的概念作出界定，更没有设计一套解决越权规章的制度。我国在设置职能部门时并没有对行政客体作出目标分解，因此在很多方面的管理权限不甚明确。部门行政规章规定的事项主要是部门性的，而地方政府规章规定的事项主要是区域性的。

这两种类型的保护主义通常情况下出现在日常行政管理行为中，即各类保护主义主要以具体行政行为的形式出现。参见萧榕主编：《世界著名法典选编》(宪法卷)，中国民主法制出版社1997年版。行政主体为了达到让行政相对人服从常常不惜在规章中设定一些强制性的义务条款，为了最大化地使行政管理有序化不惜一切手段设定这样或那样的管理关系。

在这里有一个非常矛盾的地方，即有些规章虽然为越权规章，但其越权的内容还没有在行政管理中造成实际的损害后果，而这个尚未产生实际后果的规章还要承担相应的法律责任。行政规章是抽象行政行为的范畴。行政规章制定主体的自制性不单单体现在其对经济利益的追逐上，还体现在其他方面。参见《法律辞典》，法律出版社2004年版，第766页。

就目前来讲，行政规章实体上的越权并没有一个非常有效的方式对其进行控制，因此，应当作为理论界重点关注的问题。导向性的规章中即使有权利和义务也是抽象的，或者具有柔性的，不应当认为这样的行政规章中已经设定了权利和义务[3]。

例如在三权分立的政体格局下，行政权与立法权、司法权相并列。三是行政规章侵入了检察权的领域。国家政权体制中的权力分工如果饱和的话，那么，任何一个机关在行使权力中超出了自己的权力范围都有可能侵犯其他主体的权力。《立法法》在体制上的这种设置实质上是对规章越权的一个认可。

笔者认为，规章超越权限的构成要件中不能没有侵犯其他主体权力这一根本点。备案审查部门要从六个方面对规章进行审查：一是审查规章是否超越权限。所谓部门保护主义是指行政系统中的有关部门在行政权行使中从保护本部门的利益出发作出行政决定和实施行政行为的状况。此外，还有一些方面的立法体制在我国也并没有理顺，在立法体制不理顺的情况下，行政规章越权就难以避免。

在我国的行政法文件中，在规章之下还有行政规范性文件等行政法渊源[12]，规章作为行政规范性文件的上位法渊源是否能够规定本该由行政规范性文件规定的事项是一个值得探讨的问题。深而论之，我国目前有关越权无效的法律依据只能用来阐明具体行政行为越权问题，而关于抽象行政行为还没有确立越权无效的原则。

但是，若依行政权行使的层级结构来分工，上级行使下级的权力是违反行政管理的一般原理的，依此而论，行政规章规定本该由行政规范性文件调整的事项同样是超越层级权限的行为。《立法法》和《规章制定程序条例》关于行政规章的制定程序做了规定，因此，备案审查机关对规章制定程序的审查是非常容易操作的。

当然，政府法制部门在立法技术的把握上要作大量工作，例如，某省要制定一个有关公路管理的规章，就由交通部门提出这一规章的立法案，当交通部门提出这一立法案时是从自己的职能权限发出的，并不一定考虑其他部门的职权行使问题。就这个意义来说，公法有两个主要内容：(1)居首要地位的宪法性法律，它规定政府机关组织及其活动的原则。我国在设置职能部门时并没有对行政客体作出目标分解，因此在很多方面的管理权限不甚明确。三是有些规章是内部行政管理行为，即其所调整的权利义务关系是内部关系，例如，有关公务员管理的规章虽有权利义务的内容，但其中的权利和义务属于内部性质，对于这样的权利义务不应当和通常意义上的权利和义务相提并论，因为通常意义上的权利和义务所反映的是行政主体和行政相对人之间的关系，至少在行政法上是如此。在私法关系中，当事人彼此平等，国家作为公断人，在公法关系中，国家作为公共利益的代表者，他是一方当事人，但具有高于其他任何个人的权威。如果行政规章以私权为规制对象而不是以公权为规制对象，这种情况下其就超越了公权的范围，就是行政主体的越权行为。

由于《立法法》对立法权限作了较为明确的规定，因此，此一范畴的越权可以根据这些实在法而得到有效控制。行政规章越权是有关机关对规章进行控制的第一环节。

但是，目前有关越权规章的规定还存在一些问题：第一，包括《立法法》在内的调整行政规章的行政法规范并没有对越权规章的概念作出界定，更没有设计一套解决越权规章的制度。总体而论，行政权的范围越来越广，行政权的强度亦越来越大，行政权对社会生活的影响亦越来越深刻。

抽象行政行为越权无效能够在我国行政法制度中确立，将会对我国行政法带来革命性的变化。作为权力其行使过程具有单方意志性，即公权主体能够单方面地作出决定，并在这个决定中设立有关的权利义务关系。

因为一个超越权限从而违反法律的行政规章常常能够带来无数违法的具体行政行为，即是说，具体行政行为的违法是一对一的，即一个违法的具体行政行为产生一个违法的危害后果，而抽象行政行为的违法则是一对多，即一个违法的抽象行政行为常常带来多个侵害后果。(二)下位法是否违反上位法的规定。从上列审查的内容来看，似乎我国目前的行政规章备案审查制度是比较完整的。五是行政规章是否有程序上的违法行为。

然而，我国宪法和相关的法律没有适当处理属人与属地的关系，即仅仅划分了地域标准而没有对地域上人的管理方式作出具体规定，这样便造成此一地居民到彼地生活或工作究竟适用此地或彼地的管理规则就非常不明确，而这种不明确便导致了在对本行政区域内行政事务进行规制时，既从属地原则出发，又从属人原则出发。行政规章是从行政系统产出的，它是行政权的表现形式之一，也是行政的一种作用结果。

该原则具有非常悠久的历史，一定意义上讲，它与现代行政法理念是共生之物。【注释】[1]此一范畴的越权在有些情况下已经不仅仅是超越行政权的问题，而最主要的是行政权有可能超越了立法权。

也正因为如此，本文所探讨的规章越权主要不在这个范畴之中。但是，我们从这些规章中可以看出，在诸多方面两种立法形态规定的事项有明显的交叉性，如地方性法规可以执行行政法规，而地方政府规章亦能够执行行政法规。

1989年制定《行政诉讼法》时，受当时我国法治进程的制约，该法仅将具体行政行为纳入了司法审查的范畴，而没有将包括规章在内的抽象行政行为作为行政诉讼的标的。在当今宪政制度之下国家权力各归其责，既不能有权力行使过程中的真空，又不能出现权力行使中的重叠。然而，从这两个制裁条款中基本上看不出有关规章责任追究的内容。然而一系列可归于所有权的权利(无论是哪一种土地、股票、商号、发明、有可能继承的遗产等)都已经失去了往昔它所声称的那种绝对性了。

除了关于规章责任追究没有严格的制度外，对规章规制事项、规章制定中的民主参与、规章制定中的科学性等方面的规制都不很到位，这可以说是行政规章越权的直接原因。部门事项就构成了部门规章的基本规制对象。

这里的超越权限主要指规章制定机关制定过程中的权限，而不是规章是否能够对某些行政事项作出规定的权限，因为，正如上述，规章规定的具体事项在我国并不十分明确。法治应对2000年制定的《中华人民共和国立法法》非常重要的目的之一就是控制行政规章的制定权限问题，或者说，通过该法使政府行政系统的立法行为尽可能规范化，然而，该法颁行至今，行政规章的越权问题仍然是我国行政立法存在的主要问题之一。

行政规章在制定中，不论就其制定过程而论，还是就其内容而论，其超越权限可以有两种表现，一是规章的制定过程和内容超越了其职权范围，但没有明显的侵占其他主体的权力。第二个范畴是区域事项。